Come e a quale titolo la Regione investe in società partecipate?
La Magistratura ha avuto modo in passato di sollevare più di un dubbio circa l’opportunità per Regione Liguria di continuare la partecipazione indiretta in alcune aziende controllate. Analizzando i dati, ci chiediamo perché Regione Liguria mantenga la propria partecipazione ad esempio nel ‘Parco Tecnologico Val Bormida Srl’, società in costante perdita, o in ‘Liguria Patrimonio Srl’ e ‘Fiera di Genova Spa’, entrambe prive di dipendenti e l’ultima posta addirittura in liquidazione?
Inoltre, un numero così alto di società partecipate rende per la Regione quasi impossibile controllare le loro spese, la gestione e la governance aziendale in senso lato, il tutto a danno dei cittadini.
La modalità delle convenzioni, dato l’elevato numero di interventi e settori, non permette un controllo e un monitoraggio chiaro e trasparente. Regione Liguria non è in grado di rispondere a richieste di chiarimento se non in modo lacunoso o presentando note prodotte dalla Filse, la stessa finanziaria che gestisce le aziende partecipate.
Vi è anche un altro rischio importante, cioè il pericolo che la Filse, una finanziaria, abbia un ruolo e una responsabilità politica che invece non le compete, considerato soprattutto l’elevato ammontare delle risorse finanziarie che si ritrova a gestire. Ricordiamo a tutti che stiamo parlando soldi dei cittadini liguri, non di soldi privati della Giunta Toti.
Punti critici rimangono le operazioni IPS (Insediamenti Produttivi Savonesi ScpA) e Fiera di Genova: il fatto che siano operazioni lunghe e complesse non è una scusante, quanto piuttosto un espediente per posticipare a dopodomani risultati che oggi sono ancora poco chiari. La domanda cui dovremmo ricevere risposta è: Regione Liguria ne beneficerà oppure no? Gestire questo tipo di investimenti deve sempre rispondere a una domanda: i cittadini liguri ne trarranno beneficio? Fino ad ora non è stato affatto così.
Operano in regime di in house le società: FILSE Spa e Liguria Digitale Spa (entrambe partecipazioni dirette di Regione Liguria), IRE Spa, Liguria Ricerche Spa, Ligurcapital Spa, IPS Scpa, Liguria International Scpa, ATPL Spa (tutte partecipazioni indirette di Regione Liguria, con ATPL nella fase conclusiva della liquidazione).
Per spiegare che cosa sia il modello in house attualmente in uso, è possibile partire dallo studio di un caso, quello della legge regionale che ha istituito la Società FILSE Spa, Finanziaria Ligure per lo Sviluppo Economico, vera e propria holding, nella metà degli anni ’70. Da questa e dai successivi interventi normativi che la riguardano, se ne può comprendere la logica di funzionamento e ragionare sulle criticità che caratterizzano attualmente la realtà della nostra regione.
La F.I.L.S.E. Finanziaria Ligure per lo Sviluppo Economico, è stata istituita con legge regionale n. 48/1973.
Dall’art. 1 rinveniamo che essa “opera nei settori di interesse regionale […] per il raggiungimento dei fini propri della Regione ed in particolare, come previsto dall’art. 5 dello Statuto medesimo, per lo sviluppo economico e sociale e per il superamento degli squilibri esistenti nel territorio regionale nel contesto della politica di piano. Oltre alla Regione possono essere soci della FI.L.S.E. gli enti pubblici territoriali e non territoriali, le banche, le società con partecipazione pubblica, le associazioni di categorie economiche, i consorzi tra gli enti, società ed associazioni predetti, nonché altre aziende private in grado di contribuire al perseguimento delle finalità societarie […].
Si tratta dunque di una Società per Azioni che opera nei più diversi contesti, le cui finalità sono dettagliate nei commi dell’art. 2, che lo definisce “strumento di attuazione della programmazione economica regionale”. Per concisione, possiamo utilizzare la sintesi che la stessa Regione Liguria propone, che raggruppa le macro-aree di intervento denominandole: “Riqualificazione del territorio e infrastrutture”, “Servizi finanziari”, “Sviluppo locale”, “Servizi e progetti”.
Le quote societarie sono detenute in maggioranza dalla Regione Liguria, che raggiunge da sola il 79.11%. Come previsto dall’art. 1, che definisce la natura ed il regime giuridico della Società, sono presenti altri soci enti pubblici che posseggono le rimanenti quote di partecipazione. Da ultima la finanziaria 2007 (l.r.15/2007), al fine di mantenere in mano pubblica il capitale, ha provveduto a modificare in parte l’art.1 della legge costitutiva, autorizzando la Giunta Regionale “ad acquisire azioni della stessa fino ad un valore capitale di euro 7.000.000,00 e ad approvarne le modifiche allo Statuto”.
L’art. 3, invece, stabilisce le modalità di intervento della Società. La F.I.L.S.E. che effettua le proprie attività “direttamente o tramite società o consorzi di cui detiene, anche con il concorso degli enti locali o di altri enti pubblici, la maggioranza del capitale sociale. In tali casi il capitale sociale apportato dalla FI.L.S.E. concorre a costituire la maggioranza pubblica del capitale stesso ed è possibile un convenzionamento diretto tra la Regione e le stesse società o consorzi […] Lo statuto della FI.L.S.E. stabilisce i limiti e le modalità per i suddetti tipi di operazioni nonché […] la rappresentanza della FI.L.S.E. negli organi direttivi e di controllo delle società e degli enti di cui entra a far parte”.
E’ dalla lettura di quest’ultimo articolo che possiamo intuire come possa degenerare il modello in oggetto, qualora si fosse in presenza di una forte ramificazione. E’ il caso ligure, dato che la scelta nella nostra regione è caduta sul mantenere molto limitato il numero delle partecipazioni dirette, privilegiando quelle indirette. Teniamo a mente la logica sottesa dell’operato regionale, anche alla luce delle finalità della partecipazione pubblica in società di diritto privato, che tra le altre, rinveniamo nell’art. 1 della l.r. 20/2014, ovvero “razionalizzare le attività ed i costi delle società partecipate e semplificare il sistema delle partecipazioni della Regione Liguria”.
Il secondo passo è lo studio degli indirizzi e delle direttive programmatiche cui la Società è tenuta ad attenersi. Si tratta delle modalità di esercizio del controllo analogo. E’ l’aspetto forse più delicato di funzionamento del modello, ed anche l’ultimo, in ordine di tempo, ad aver novellato la complessa materia delle partecipazioni. Si rinviene nelle “Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2008”, l.r 10/2008.
E’ stato stabilito in capo alla Giunta regionale la definizione degli “indirizzi e direttive” cui FILSE deve attenersi nella gestione delle società a capitale interamente pubblico che essa controlla o a cui partecipa; è stato altresì stabilito in capo alla Giunta, con lo specifico scopo di “garantire l’esercizio da parte della Regione, tramite FILSE, di un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, l’approvazione di uno schema di convenzione da stipularsi con FILSE in riferimento ad ogni società”. Alla Regione comunque, al verificarsi delle condizioni, rimane la possibilità di poter esercitare il controllo analogo anche in forma associata previe intese con i soci, e la possibilità di affidare incarichi direttamente, tramite convenzione, anche di durata pluriennale.
Di particolare rilievo anche il comma 5 dell’art. 38, che stabilisce: “Gli enti, le aziende, le agenzie regionali e le società controllate direttamente o indirettamente dalla Regione possono affidare, tramite specifiche convenzioni, prestazioni finalizzate alla produzione di beni e servizi alla FILSE e alle società di cui al comma 1”.
La società si ritrova così ad essere al centro di una considerevole mole di attività e ad amministrare direttamente le notevoli risorse finanziarie necessarie ai suoi compiti. Di contro, oltre a dover redigere il bilancio consuntivo, è tenuta a relazionare la Giunta dapprima con le relazioni previsionali e programmatiche, successivamente con quella (semestrale), con cui dimostra lo stato di attuazione di quanto stabilito nella previsionale.
Regione Liguria ha adempiuto agli oneri di definizione degli indirizzi e direttive sul controllo analogo delle sue partecipate in regime di in house providing, alla fine del 2017. Si è trattato del rispetto degli obblighi di legge, così imposto dal D.Lgs. 50/2016 (Codice dei Contratti) e del D.Lgs. 175/2016 (TUSP).
Sul finire del 2017, Regione Liguria interviene nella complessa materia delle in house, spinta dalla necessità di “aggiornare” ed “implementare” gli strumenti a sua disposizione (convenzioni) per l’esercizio efficace del controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; per operare le altresì necessarie modifiche agli statuti delle società; per approvare i patti parasociali con le società operanti in regime di in house-congiunto (le escluse sono Ligurcapital e Liguria Ricerche).
Come già detto all’inizio, le società direttamente o indirettamente partecipate da Regione Liguria e che operano in regime di in house providing sono: FILSE Spa e Liguria Digitale Spa (entrambe partecipazioni dirette di Regione Liguria), IRE Spa, Liguria Ricerche Spa, Ligurcapital Spa, IPS Scpa, Liguria International Scpa, ATPL Spa (tutte partecipazioni indirette di Regione Liguria, con ATPL nella fase conclusiva della liquidazione).
Le approvazioni delle convenzioni sul controllo analogo, vanno da quelle più vecchie del 2008 (vedi i casi di FILSE, Liguria Ricerche e Liguria International), a quella più recente di Liguria Digitale del 2017 (che è anche l’unica che non necessiterà di aggiornamento, e che ha in essere patti parasociali).
Impartisce indirizzi e direttive (adeguando altresì gli statuti societari) alle società partecipate in regime di in house providing sulle quali detiene controllo analogo, ovvero FILSE Spa, IRE Spa, Liguria Ricerche Spa, Ligurcapital Spa, Liguria International Scpa.
Carenza nelle modalità di svolgimento del controllo analogo, sono state ravvisate dalla mancanza del controllo di tipo ispettivo, limitandosi all’analisi della documentazione periodica (relazioni) di cui si è detto, e alla scelta degli obiettivi.
